Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения
В России имеет место абсурдная ситуация: из 83 регионов страны 70 являются дотационными, то есть убыточными. Возможно ли такое? Почему такая ситуация вообще возникает? Правомерно ли поддержание такой ситуации? Как можно ее изменить?
Специфика российской модели бюджетного федерализма. Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма - американская и германская [1]. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.
Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.
В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.
Синдром хронической дотационности российских регионов. Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?
Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.
В таблице 1.8 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.
Таблица 1.8 - Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2010 г.
|
Дотационный регион |
Федеральный округ |
Дотация, тыс. руб. |
Численность населения на 01.01.2010, чел |
Удельные дотации, руб./чел. |
|
1Камчатский край |
ДФО |
22249700,5 |
342 256 |
65 008,94 |
|
2Магаданская область |
ДФО |
8 504 083,4 |
161 225 |
52 746,68 |
|
3Республика Саха (Якутия) |
ДФО |
39200 910,4 |
949 506 |
41 285,58 |
|
4Чукотский автономный округ |
ДФО |
1 692 724,3 |
48 572 |
34 849,80 |
|
5Республика Тыва |
СФО |
9 066 421,3 |
316 968 |
28 603,59 |
|
6Республика Алтай |
СФО |
5 849 275,3 |
210 788 |
27 749,56 |
|
7Республика Ингушетия |
ЮФО |
6 645 164,9 |
516 590 |
12 863,52 |
|
8Еврейская автономная область |
ДФО |
2 300 127,6 |
185 063 |
12 428,89 |
|
9Республика Бурятия |
СФО |
11587 695,3 |
963 466 |
12 027,09 |
|
10Республика Дагестан |
ЮФО |
30 366 868,3 |
2 737 611 |
11 092,47 |
|
11Чеченская Республика |
ЮФО |
13067 001,1 |
1 267 740 |
10 307,32 |
|
12Карачаево-Черкесская Республика |
ЮФО |
4 124 545,4 |
427 181 |
9 655,26 |
|
13Амурская область |
ДФО |
7 049 760,7 |
860 669 |
8 191,02 |
|
14Республика Адыгея |
ЮФО |
3 514 900,0 |
443 043 |
7 933,54 |
|
15Кабардино-Балкарская Республика |
ЮФО |
6 709 371,5 |
893 697 |
7 507,43 |
|
16Забайкальский край |
СФО |
8 317 299,8 |
1 117 308 |
7 444,05 |
|
17Республика Северная Осетия - Алания |
ЮФО |
4 756 108,6 |
700 618 |
6 788,45 |
|
18 Псковская область |
СЗФО |
4 583 595,8 |
688 649 |
6 655,92 |
|
19Республика Калмыкия |
ЮФО |
1 868 947,9 |
283 214 |
6 599,07 |
|
20Алтайский край |
СФО |
16402 166,4 |
2 491 627 |
6 582,91 |
|
21Ивановская область |
ЦФО |
6 929 106,8 |
1 066 746 |
6 495,55 |
|
22Курганская область |
УФО |
6 141 901,7 |
947 853 |
6 479,80 |
|
23Тамбовская область |
ЦФО |
6 678 637,8 |
1 088 637 |
6 134,86 |
|
24Архангельская область |
СЗФО |
7 598 047,5 |
1 254 808 |
6 055,15 |
|
25Сахалинская область |
ДФО |
2 854 264,8 |
510 882 |
5 586,94 |
|
26Приморский край |
ДФО |
9 593 939,5 |
1 982 166 |
4 840,13 |
|
27Республика Марий Эл |
ПФО |
3 345 324,7 |
698 345 |
4 790,36 |
|
28 Кировская область |
ПФО |
6 570 605,9 |
1 391 534 |
4 721,84 |
|
29Пензенская область |
ПФО |
6 312 000,6 |
1 373 361 |
4 596,02 |
|
30 Брянская область |
ЦФО |
5 932 945,4 |
1 292 481 |
4 590,35 |
|
31Хабаровский край |
ДФО |
6 269 168,9 |
1 400 285 |
4 477,07 |
|
32 Орловская область |
ЦФО |
3 479 622,1 |
812 392 |
4 283,18 |
|
33Ставропольский край |
ЮФО |
10071 949,3 |
2 711 767 |
3 714,16 |
|
34Костромская область |
ЦФО |
2 475 697,4 |
688 600 |
3 595,26 |
|
35 Республика Мордовия |
ПФО |
2 712 639,2 |
826 624 |
3 281,59 |
|
36 Республика Карелия |
СЗФО |
2 213 826,6 |
684 277 |
3 235,28 |
|
37 Чувашская Республика - Чувашия |
ПФО |
3 945 252,2 |
1 278 359 |
3 086,18 |
|
38Воронежская область |
ЦФО |
6 779 850,7 |
2 261 180 |
2 998,37 |
|
39 Ростовская область |
ЮФО |
12 308 428,0 |
4 230 274 |
2 909,61 |
|
40Владимирская область |
ЦФО |
3 917 012,9 |
1 430 019 |
2 739,13 |
|
41 Республика Хакасия |
СФО |
1 452 040,6 |
539 171 |
2 693,10 |
|
42 Иркутская область |
СФО |
6 678 309,7 |
2 503 043 |
2 668,08 |
|
43 Тверская область |
ЦФО |
3 446 272,2 |
1 360 377 |
2 533,32 |
|
44 Ульяновская область |
ПФО |
3 175 877,8 |
1 299 003 |
2 444,86 |
|
45 Смоленская область |
ЦФО |
2 336 935,0 |
966 272 |
2 418,51 |
|
46 Саратовская область |
ПФО |
6 005 579,5 |
2 565 050 |
2 341,31 |
|
47 Томская область |
СФО |
2 369 367,2 |
1 044 047 |
2 269,41 |
|
48 Рязанская область |
ЦФО |
2 225 931,9 |
1 151 524 |
1 933,03 |
|
49 Курская область |
ЦФО |
2 157 021,9 |
1 148 643 |
1 877,89 |
|
50Новосибирская область |
СФО |
3 844 381,5 |
2 650 874 |
1 450,23 |
|
51 Мурманская область |
СЗФО |
1 072 730,7 |
836 374 |
1 282,60 |
|
52 Астраханская область |
ЮФО |
1 270 547,7 |
1 007 109 |
1 261,58 |
|
53 Омская область |
СФО |
2 485 938,9 |
2 012 401 |
1 235,31 |
|
54Краснодарский край |
ЮФО |
6 231 855,3 |
5 161 042 |
1 207,48 |
|
55 Республика Коми |
СЗФО |
1 135 021,9 |
951 069 |
1 193,42 |
|
56Волгоградская область |
ЮФО |
2 994 242,0 |
2 590 064 |
1 156,05 |
|
57 Челябинская область |
УФО |
3 999 900,0 |
3 508 963 |
1 139,91 |
|
58Красноярский край |
СФО |
3 187 823,7 |
2 894 699 |
1 101,26 |
|
59 Удмуртская Республика |
ПФО |
1 541 951,9 |
1 526 514 |
1 010,11 |
|
60 Калужская область |
ЦФО |
985 636,9 |
1 001 479 |
984,18 |
|
61 Тульская область |
ЦФО |
1 411 800,4 |
1 540 856 |
916,24 |
|
62Новгородская область |
СЗФО |
535 016,7 |
640 646 |
835,12 |
|
63 Республика Башкортостан |
ПФО |
3 350 086,6 |
4 065 850 |
823,96 |
|
64Калининградская область |
СЗФО |
725 647,5 |
937 906 |
773,69 |
|
65Оренбургская область |
ПФО |
1 264 280,6 |
2 113 258 |
598,26 |
|
66Нижегородская область |
ПФО |
1 970 776,7 |
3 324 114 |
592,87 |
|
67 Московская область |
ЦФО |
2 881 290,7 |
6 752 677 |
426,69 |
|
68 Белгородская область |
ЦФО |
631300,0 |
1 530 285 |
412,54 |
|
69 Кемеровская область |
СФО |
1 129 883,2 |
2 821 558 |
400,45 |
|
70 Ярославская область |
ЦФО |
511288,71 |
306 553 |
391,33 |
|
ВСЕГО: |
396995627,90 |
105 287 802,00 |
3 770,58 |